Так уж вышло, что в этом году практически все государства центральноазиатского региона отмечают 25-ую годовщину своей независимости. Но, помимо этого, у наших стран есть еще одна общая особенность. Речь идет о модели государственного управления, установившейся в каждой из стран Центральной Азии.
Какие же модели государственного строя оказались наиболее эффективными для республик нашего региона и почему? Об этом размышляет автор «Независимой газеты кандидат исторических наук Станислав ПРИТЧИН.
Осень 2016 года стала 25-ой для независимости стран Центральной Азии, получивших свою государственную субъектность после распада СССР. Череда юбилейных празднований прокатилась почти по всем странам региона (в Туркмении торжества еще предстоят и состоятся 27 октября, в Казахстане – 16 декабря). В связи с круглой датой есть повод подвести некоторые итоги развития региона за первую четверть века независимости.
Стартовые условия для формирования самостоятельной государственности для стран региона, говоря объективно, были одними из самых сложных по сравнению с другими постсоветскими республиками. Сказывались удаленность от международных рынков и мирового океана (так, Узбекистан – одна из немногих стран в мире, отделенная от выхода к морю двумя странами), инфраструктурная привязка к транспортной системе РФ и слабо развитые связи с другими странами, как правило, несбалансированные, с монопольным вкладом одной или двух отраслей, экономические модели, отсутствие на первом этапе национальной валюты и опыта самостоятельной монетарной политики.
С точки зрения безопасности ситуация также была не самая благоприятная. Пошел большим потоком наркотрафик, ситуация в Афганистане в целом была серьезнейшим источником угроз, экспорта терроризма и экстремизма на протяжении всей 25-летней новейшей истории региона.
Нельзя не учитывать и сложнейший пограничный вопрос. Доставшееся в наследство еще от 40-х годов прошлого века территориальное разделение между республиками привнесло на этапе независимости целый комплекс проблем и противоречий в виде причудливых государственных границ, с большим числом этнических анклавов.
Нельзя не упомянуть водно-энергетическую проблему. Единая некогда система накопления воды, выработки электроэнергии и обеспечения ирригации в регионе была разделена на фрагменты, и каждая из сторон начала использовать свою часть для давления на соседей, что стало источником межгосударственных конфликтов.
Выбор внутриполитических моделей развития государств также стал для стран региона серьезным вызовом. Как использовать или отказаться вовсе от доставшихся в наследство от СССР государственных институтов? Как обеспечить эффективность и устойчивость политических систем в условиях низкой гражданской активности сложного этнического ландшафта и фактического отсутствия политической культуры?
Как показал опыт периода независимости, наиболее стабильной, эффективной моделью для региона оказалась суперпрезидентская система, с центральной ролью главы государства.
За время независимости две из пяти республик региона – Таджикистан и Киргизия – пытались реализовывать несколько иные модели государственного устройства.
Так, Таджикистан пережил страшную гражданскую войну в 1992–1997 годах, которую удалось остановить только с вовлечением международных посредников путем создания широкой правительственной коалиции, с участием всех участников конфликта. В дальнейшем республика все сильнее дрейфовала в сторону усиления полномочий и влияния главы государства. И сейчас уровень концентрации власти, сосредоточенной в руках Эмомали Рахмона, в целом сравним с тем, что мы можем наблюдать в соседних по региону странах.
Особняком в Центральной Азии на протяжении современной истории стояла Киргизия. Республика пережила два государственных переворота – в 2005 и в 2010 годах. Одной из главных причин событий стала монополизация власти в руках главы государства и его семьи.
Во избежание этого Киргизия по итогам конституционной реформы, проведенной после переворота в 2010 году, стала единственной в Центральной Азии парламентско-президентской республикой.
Но серьезная фрагментация истеблишмента, региональные противоречия, низкая политическая культура создали ситуацию, когда парламент, которому отводится ключевая роль в формировании государственной политики, погряз в борьбе кланов и финансовых групп. В условиях отсутствия политической культуры, низкой квалификации политиков эффективность правительства, сформированного на основании коалиционного соглашения в парламенте, также оказалась крайне низкой.
В итоге политическую систему удалось заставить работать только после того, как президент Алмазбек Атамбаев через свою Социал-демократическую партию Кыргызстана сумел собрать пропрезидентское большинство в парламенте и сформировать правительство. Таким образом, при формальном наличии парламентской системы фактически была выстроена единая вертикаль президент–правительство–парламентское большинство при ведущей роли главы государства.
Киргизский опыт парламентаризма на самом деле показал соседям, да и гражданам самой республики неэффективность парламентской системы при неразвитом гражданском обществе, слабой политической культуре. Он также укрепил сторонников жесткой государственной модели в мысли, что для государств Центральной Азии критически важно наличие единого мощного политического центра принятия решений.
Не удивительно, что в остальных государствах региона – Казахстане, Узбекистане и Туркмении – довольно быстро были выбраны президентские модели государственного строя.
Так почему же именно такая модель стала доминирующей в регионе? Причин для этого много.
Исторически, если взять, по крайней мере, советский период, политическая система имела четкую вертикальную структуру, начиная от секретарей первичных организаций до первого секретаря республики. Поэтому строгое единоначалие было привычной формой организации общественных и политических отношений в обществе.
С другой стороны, нельзя не учитывать тот комплекс задач и проблем, которые стояли перед государствами на первом этапе независимости, о которых мы говорили выше. Очень сложно себе представить решение подобных проблем с одновременным внедрением и обкаткой, скажем, парламентской модели. Через какие механизмы в начале 90-х можно было осуществить вовлечение общества в принятие общегосударственных вопросов, искать консенсус выбора, к примеру, экономической модели развития страны или выбора внешнеполитического курса?
Нельзя не учитывать и историко-психологические аспекты. Сакральность власти, доминирующий в обществах патерналистский подход к государству, когда гражданин готов делегировать власти право на решение государственных проблем в обмен на обеспечение порядка, получение защиты, заботы и некоторое ограничение личных свобод.
При этом основная проблема и уязвимость президентской модели управления вытекает из ее сильной стороны – центральной роли лидера и главы государства. Его уход с политической арены в условиях слабого развития политических институтов чреват серьезным кризисом государственности.
На протяжении последних 10–15 лет проблема транзита власти стояла в качестве одной из самых сложных и тревожных для стран региона. Но центральноазиатские республики к сегодняшнему дню демонстрируют удивительную стойкость и способность достаточно эффективно решать вопрос преемственности.
Первым, кто столкнулся с такой проблемой, стал Туркменистан, когда в декабре 2006 года умер Сапармурат Ниязов. Туркменский пример во многом стал отправной точкой для решения проблемы преемственности власти в Центральной Азии.
Другой вопрос, что политический режим в республике считается самым жестким в регионе, характерен наличием узкого круга лиц, вовлеченных в принятие решений. Это позволило провести процедуру избрания кандидата на пост следующего президента без какой-либо огласки и общественного обсуждения. В результате временным главой республики был назначен зампред правительства Гурбангулы Бердымухамедов, который в феврале 2007 года без проблем выиграл выборы и стал вторым президентом Туркменистана.
28 августа 2016 года, за три дня до торжественного празднования 25-летия независимости Узбекистана, сайт правительства республики сообщил о госпитализации президента Ислама Каримова. Новость стала полной неожиданностью, так как впервые была обнародована информация о состоянии здоровья первого лица. Казалось, власти республики сыграли на опережение, чтобы избежать кривотолков и слухов об отсутствии главы государства на торжественных мероприятиях.
Но оказалось, что ситуация значительно серьезнее. Это подтвердила в социальных сетях младшая дочь президента Лола Каримова-Тиллялова, сообщив о кровоизлиянии в мозг у ее отца. Вместо празднования четвертьвековой независимости республика замерла в ожидании новостей о состоянии здоровья президента.
2 сентября было объявлено о его смерти, и уже на следующий день прошли его похороны в родном Самарканде. Государственный аппарат Узбекистана в период неопределенности вел себя внешне монолитно и слаженно, никаких утечек, никаких независимых заявлений. Алармистские сценарии о возможном начале войны кланов за власть оказались далекими от реальности.
К моменту похорон Ислама Каримова вопрос о том, кто его сменит, судя по всему, был уже решен в результате закрытых переговоров. Об этом можно судить по последовательным решениям парламента. Сначала главой комиссии по организации похорон первого президента был назначен премьер-министр Шавкат Мирзиев, а спустя несколько дней во время совместного заседания двух палат парламента законодатели утвердили самоотвод спикера сената Нигматиллы Юлдашева с поста временного главы республики (согласно Конституции 2011 года, именно глава верхней палаты парламента должен стать временным главой республики на случай смерти президента до момента избрания нового главы) и назначили на его место премьер-министра.
После этого шага стало очевидно, что на намеченных 4 декабря выборах президента Шавкат Мирзиев станет единым кандидатом от правящего класса, который с очень высокой долей вероятности станет вторым в истории президентом Узбекистана.
Спустя всего неделю после похорон Ислама Каримова в соседнем Казахстане прошли заметные перестановки в правительстве. Тяжеловес казахстанской политики Карим Масимов, который долгое время поочередно занимал пост главы администрации и главы правительства, был назначен главой Комитета национальной безопасности. Главой правительства стал заместитель Масимова Бактыжан Сагинтаев.
Перестановки во многом были обусловлены внутриполитическими причинами, затянувшимся социально-экономическим кризисом, проблемами с провалившимся Земельным кодексом, ростом террористической активности.
Но дело не только в этом. После ухода Каримова глава Казахстана остался единственным аксакалом в регионе, возглавляющим республику со времени распада СССР. Как опытнейший политик Нурсултан Назарбаев наверняка сделал выводы из опыта соседних стран по проведению там процедуры транзита власти.
Поэтому к любым перестановкам в Казахстане сейчас приковано особое внимание. Так как теперь за любыми кадровыми решениями президента Назарбаева, вероятнее всего, будет стоять подготовка к транзиту власти, теперь уже в Казахстане.
По мнению автора, выбор президентской модели государственного управления с сильным лидером во главе в странах Центральной Азии был обусловлен объективными причинами и сложной экономической и политической ситуацией либо в период обретения этими республиками суверенитета, либо, как это было в Киргизии и Таджикистане, во время внутренних конфликтов, угрожающих безопасности этих стран.
Однако сегодня во всех республиках ситуация изменилась в лучшую сторону и стабилизировалась, и, тем не менее, вопрос о смене власти остался ключевым. Лидеры очень хотят быть бессменными и пожизненными (может быть, за исключением Киргизии), даже наперекор природе, и не спешат определяться с преемниками еще при жизни, хотя это добавило бы спокойствия и уверенности в завтрашнем дне их гражданам. Видимо, это еще одна общая особенность стран Центральной Азии, где власть затягивает сильнее любого наркотика.
