По сообщению Казинформ, ООН намерена распространять опыт Казахстана в сфере госслужбы в других странах. В комментариях этого источника говорится, что намерение ООН обусловлено растущей ролью госслужб в мире, поскольку от их качества зависит решение новых глобальных, региональных и страновых проблем.
С последним трудно не согласиться, как, впрочем, и с тем, что Казахстану действительно есть чем поделиться в плане обмена опытом реформирования в сфере госслужбы. С принятием Закона РК «О государственной службе» (1999г.) она реформируется непрерывно. Есть определенные позитивные подвижки в достижении целевых индикаторов административной реформы. Но есть и серьезный, трудно искоренимый порок, который снижает качество исполнения государственных услуг. Этот порок называется коррупцией. Во многом из-за нее качество госслужбы пока обеспечивает только высокие темпы обещаний, но не прорывной, упреждающий характер развития экономики страны. Экономика по-прежнему – несбалансированная, с огромным объемом теневого сектора, монополизацией главных сегментов рынка, коррумпированностью его участников. В СМИ с завидным постоянством сообщается об очередных коррупционных скандалах, сотрясающих ветви центральной и местной власти. А ведь коррупционный опыт нарабатывался десятилетиями и традиционным практически для всех государств мира способом. С точки зрения межстранового обмена коррупционным опытом Казахстан оказался способным учеником. В глобализирующемся мире антикоррупционная борьба – универсальный инструмент межэлитной борьбы для перераспределения сфер влияния. Разница лишь в том, что в одних странах она более радикальна, в других – менее. Казахстан относится к числу последних.
Общеизвестно, что коррупция теснейшим образом связана с историей первоначального накопления капитала. 1990-е гг. для Казахстана были во многом временем «вынужденных перемен», осуществлявшихся под влиянием идейных построений в духе «Вашингтонского консенсуса». Кредитные займы Международного валютного фонда, Всемирного банка и других доноров роста мировой экономики обязывали Казахстан придерживаться рекомендованных темпов и условий перехода к рынку. Буквально с первых лет независимости в спешном порядке и без тщательной подготовки была проведена масштабная приватизация государственного имущества. Часть этого имущества перешла за бесценок иностранным владельцам и нечистым на руку чиновникам, имевшим доступ к процессу приватизации. Олигархический капитал начал формироваться именно в этот период.
К концу 1990-х годов вопрос формирования управленцев новой формации, способных создать устойчивую команду при президенте Н. Назарбаеве встал с особой остротой, что определялось как минимум двумя группами факторов:
1. Осуществление транзита в Казахстане в 1990-е годы естественным образом усложнило политическую, социальную и экономическую структуру общества так, что один политик был уже не в состоянии обеспечивать одновременно и принятие политических решений, и эффективность их практической реализации.
2. Команда политиков, на которую опирался Президент в 1990-е годы, фактически исчерпала себя. С одной стороны, состоя из высокопоставленных функционеров советской формации, она не соответствовала духу времени и тому динамизму, который четко проявился как в ходе экономического кризиса 1997–1998 годов, так и в политических процессах конца 1990-х – начала 2000 годов. С другой стороны, значительную часть этой команды составляли люди, умело следовавшие в фарватере происходившего и бывшие, по сути, политическими утилитаристами, но не государственниками в полном смысле этого слова.
Ограниченность кадрового выбора во многом определялась тем, что в составе казахстанской политической элиты формировались группы, мягко говоря, исходившие из представления о новой экономической модели как о «диком капитализме». Характерной особенностью элитных групп 1990-х годов стало слияние власти и собственности через формирование политико-финансовых и финансово-промышленных групп, участники которых были связаны тесными патронатно-клиентными отношениями. Властные группы второго уровня, узурпировавшие собственность, все больше отдалялись от общества. Не имея широкой поддержки и понимая временный характер своего существования, эти элитные группы в своей политике опирались исключительно на текущую ситуацию, которая давала сиюминутную выгоду вне стратегических рамок развития страны.
Казахстанский опыт 1990-х годов, а также анализ ситуации в других странах постсоветского пространства четко указывали на необходимость создания системы формирования и отбора управленческих кадров, отличающихся профессионализмом и занимающих принципиально государственническую позицию, способных, соответственно обеспечить реализацию цели транзита в Казахстане – устойчивость модернизации в стратегическом формате, определяемом президентом Н. Назарбаевым.
Данная работа была начата уже в конце 1990-х годов, когда на руководящие посты второго уровня стали активно вводиться новые фигуры в возрасте 35–40 лет, получившие профессиональное образование еще в советской высшей школе и, соответственно, имевшие навыки системного анализа ситуации. Одновременно с этим получившие и навыки решения конкретных проблем в рамках обучения и работы в зарубежных структурах. Значительную часть новой команды составляли профессионалы-экономисты. Кризис 1997–1998 годов показал, что при всей обоснованности и необходимости ускоренного перехода от командной плановой экономики советского образца к рыночной экономике, осуществленного в Казахстане в начале 1990-х годов, использование методов «шоковой терапии» и ставка на «саморегулирующийся рынок» обусловили разбалансировку общества, а также потерю связи между политическими элитами и обществом.
К сожалению, модель управления в нашей стране попала под сильное влияние политиков второго уровня. Это привело к формированию децентрализованных иерархических структур, осуществлявших экономическую, политическую власть и юрисдикцию над сферами своей компетенции. Существенную роль стали играть представители банковского капитала. В рамках системы управления власть второго уровня осуществлялась через связи и обязательства, которые в определенной степени воспроизводили советские шаблоны координации и контроля. Значительная часть промышленных, сельскохозяйственных, коммерческих и финансовых структур была легитимизирована не столько формальными нормами, сколько личными связями. Опорой системы управления становились олигархические группы, получившие рычаги контроля в качестве «платы за лояльность». Произошла подмена государственного интереса частным интересом конкретного чиновника, претендовавшего на монопольную компетентность. Если в период экономического подъема с таким искажением системы управления можно было мириться, то в период мирового финансово-экономического кризиса 2007-2008гг. дисфункции системы управления стали препятствовать гибкому реагированию на вызовы мировой конъюнктуры. Инфляционное давление на нашу экономику усиливалось, что начало угрожать макроэкономической стабильности в стране. А ведь к тому времени в системе государственной службы был произведен ряд существенных изменений.
1 января 2000 года вступил в силу Закон Республики Казахстан «О государственной службе», предусматривающий конкурсное замещение вакантных должностей. Однако несовершенство процедуры конкурсного отбора вызвало поток критики, что послужило причиной принятия 14 апреля 2003 года Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в закон «О государственной службе». В соответствии с ним допускалось занятие вакансий вне конкурса (в порядке ротации) теми административными госслужащими, которые прошли конкурсный отбор ранее. Но уже 8 июля 2005 года был принят очередной Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О государственной службе», который вводил механизм ротации политических госслужащих. Были приняты меры по совершенствованию кадровой политики в сфере судов и ограничению коррупции в судейском корпусе, усилению роли адвокатуры в правозащитном механизме. Осенью 2004 года в Казахстане была проведена первая после 1999 года административная реформа, которая повлекла и кадровые перестановки. Основной упор был сделан не на тактический передел сфер влияния между министерствами, а на унификацию полномочий ведомств на различных уровнях управления. На самом деле многое сделано. Созданы и функционируют Агентство по делам госслужбы, дисциплинарные советы в регионах, Академия госуправления и региональные центры обучения. Указом Президента в июле 2011г. была утверждена Концепция новой модели госслужбы. Проводится мониторинг сменяемости кадров, совершенствуются методы аттестации и оценки качества работы госслужащих. Но надо признать, что совершенствуется и опыт коррупционной деятельности, обладающий способностью к мимикрии.
Между тем, в результате кризиса 2007-2008гг. мир получил такую дестабилизацию рынка капиталов, структурные диспропорции и риски которого продолжают усугубляться. Усиливается кризис основного института международных экономических отношений, каковым является долларовая зона, кризис международных согласительных процедур, механизмов доступа к ресурсам развития. Идет масштабное перераспределение зон ответственности. Складывается новая география «проекции силы» как со стороны западного, так и со стороны исламского мира. В состоянии ли качество казахстанской госслужбы, разъедаемое коррупционной составляющей, обеспечить адекватное реагирование на новые глобальные, региональные и страновые вызовы времени? Актуальность этого вопроса возрастает.
